卫生计生委介绍2015年深化医改工作进展和2016年深化医改重点工作任务

2016-04-28 12:47来源:中国网网址:http://www.gov.cn浏览数:488
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国家卫生计生委于4月28日上午10时在西直门办公区2号楼1层新闻发布厅召开专题发新闻发布会。介绍2015年深化医改工作进展和2016年深化医改重点工作任务。

熊煌:各位记者朋友上午好,欢迎参加今天的医改专题新闻发布会。不久前国务院办公厅印发了《深化医药卫生体制改革2016年重点工作任务》,明确了2016年医改工作的十项重点任务。为做好文件解读,我们今天专门邀请到国务院医改办专职副主任、国家卫生计生委体改司司长梁万年先生、财政部社会保障司副司长宋其超先生,人力资源社会保障部医疗保险司副司长颜清辉先生,为大家介绍有关情况,并回答问题。

首先请梁万年司长介绍有关情况。


国务院医改办专职副主任、国家卫计委体改司司长梁万年

梁万年:各位媒体朋友,大家上午好。下面我简要介绍《关于深化医药卫生体制改革2016年重点工作任务》,2009年新一轮医改启动以来,各地区、各有关部门认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署,协力推进改革,建立了覆盖全民的基本医疗保障制度,城乡居民大病保险从无到有,全面实施,切实减轻了大病患者的费用负担,弥补了防大病、兜底线的短板。县级公立医院改革实现了全覆盖,试点城市扩大到100个,体制机制改革的力度持续加大,基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制逐步建立健全,分级诊疗制度加快建立,城乡基层医疗卫生服务能力大幅提升。经过努力,改革取得了重大阶段性成效。2015年人均预期寿命比2010年提高了1.51岁,人民健康水平总体上达到中高收入国家的平均水平。居民个人卫生支出占卫生总费用的比重下降到30%以下,为近20年来的最低水平。但深化医改是一项十分复杂艰巨的任务,是一个渐进的过程,需要付出长期、艰苦的努力。

今年政府工作报告对协调推进医疗、医保、医药联动改革提出了明确要求。根据国务院的部署安排和深化医改总体的要求,我们在认真总结评估“十二五”医改工作、深入调查研究的基础上起草了《深化医药卫生体制改革2016年重点工作任务》,多次征求了国务院医改领导小组各成员单位的意见。4月6日国务院常务会议审议了文件,近日国务院办公厅印发了国办发[2016] 26号文。

下面我简要介绍该文的主要内容。2016年医改工作总的考虑是坚持保基本、强基层、建机制、补短板、兜底限。坚持医疗、医保、医药联动改革,同时着眼未来五年医改的整体部署,突出前瞻性。在重点改革上加强顶层设计和试点探索,加快推进制度建设,为到2017年实现医改的阶段性目标,到2020年建立中国特色基本医疗卫生制度开好局、起好步,共有十个方面的重点任务:

一是全面深化公立医院改革。以江苏省启东市、安徽省天长市、福建省尤溪县、青海省互助土族自治县为示范带动巩固完善县级公立医院综合改革。试点城市扩大到200个。先行推动10所国家卫生计生委委属委管医院参加属地公立医院的综合改革。落实政府责任,健全科学补偿机制。完善公立医院管理体制。制定建立现代医院管理制度的指导性文件,深化编制人事制度改革。加快建立符合医疗卫生行业特点的薪酬制度。严格控制医疗费用不合理增长。同步推进公立中医医院综合改革。实施健康扶贫工程。大力改善医疗服务,增强人民群众获得感。

二是加快推进分级诊疗制度建设。在70%左右的地市开展分级诊疗试点。试点地区高血压、糖尿病患者的规范化诊疗和管理率达到30%以上。在200个城市开展签约服务试点,提升基层服务能力,完善配套政策,推进和规范城市和县域内医疗联合体的建设。

三是巩固完善全民医保体系。推进建立稳定可持续的筹资和保障水平调整机制。城乡居民医保人均政府补助标准提高到420块,加快推进基本医保全国联网和异地就医结算,推进整合城乡居民基本医疗保险制度,实现大病保险的全覆盖,让更多大病患者减轻负担。加大医疗救助力度,制定深化医保支付方式改革的政策措施,加快推进支付方式改革,推进发展商业健康保险。

四是健全药品供应保障机制。巩固完善基本药物制度。全面推进公立医院药品集中采购。综合医改试点省份在全省范围内推行“两票制”,积极鼓励公立医院改革试点城市推行“两票制”。健全药品价格形成机制,构建药品生产流通新秩序,提高药品供应保障能力。研究制订以深化药品审评审批制度改革为重点,完善药品生产、流通、使用的政策文件。制订深化药品流通领域改革的意见。

五是建立健全综合监管体系。健全医药卫生监管的法律体系,建立医疗卫生机构医疗费用等信息公开机制。加大医疗卫生行业的监督执法力度,严厉打击各种形式的非法行医。

六是加强卫生人才队伍建设。继续加强以全科医生为重点的基层卫生人才培养。全面实施住院医师规范化培训。新增规范化培训的住院医师7万名。在培的总量要达到19万人。支持有条件的医学院校加强儿科等紧缺专业人才培养,规范化培养儿科医师5千名。制订完善基层卫生专业技术人员职称评审的实施细则,继续开展全科医生特设岗位试点。

七是稳固完善基本公共卫生服务均等化制度。人均基本公共卫生服务经费财政补助标准提高到45元,健全分工协作机制,加强健康促进,继续实施重大公共卫生服务项目,推进基层计生服务机构与妇幼机构的整合。

八是推进卫生信息化建设。统筹推进国家、省、市、县级人口健康信息平台建设。加快互联互通,开展健康医疗大数据的应用试点,推动预约诊疗、线上支付、在线随访等服务,积极发展远程医疗,开展医疗机构、医师、护士电子证照的试点工作。

九是加快发展健康服务业。抓好社会办医政策落实。稳步推进和规范医师多点执业制度。试点放开公立医院的在职或退休主治医师以上的医生到基层医疗卫生机构执业或开设工作室。发展中医药、民族医药事业,推进医养结合,发展医疗旅游。

十是加强组织实施。建立健全医改组织领导体制和工作推进机制。支持和鼓励建立医疗、医保、医药统一的管理体制,进一步总结推广综合医改试点省份的经验做法。新增若干个综合医改试点省份,区域联动推进综合改革,坚持正确的舆论导向,加大医改正面宣传力度,加强医改的科技支撑。

我就介绍到这里,谢谢大家。

熊煌:谢谢梁司长,刚才梁司长回顾了2015年医改工作的进展情况,介绍了2016年医改重点工作任务。为便于大家更全面地了解医改工作的新进展、新成效,我们还准备了部分地区的医改经验,会前已经提供给大家,希望多宣传、多报道。如需进一步了解有关情况可以跟我们联系。

下面进入提问环节。这里要说明的是,今天是医改专题发布会,请大家围绕这一主题提出问题。如果有其他方面的问题,可在会后留给我们同事,我们将尽快予以回复,谢谢大家的理解和配合。

提问前按照惯例请先通报您所在代表的媒体。现在开始提问。

健康报记者:深化医改过程中,医务人员是医改的主力军和执行者,下一步会采取什么样的措施调动他们的积极性积极参与和推动改革。这份重点任务清单中提到要探索核定鼓励医院绩效工资总额的办法,还要进一步提高医务人员的工作待遇。请问下一步在这方面有什么突破?

梁万年:这次公立医院改革的时候,一个很重要的目标是“维护公益性、调动积极性、保障可持续”。在调动积极性方面,重点是调动广大医务人员作为医改主力军的积极性。因为我们所有的政策,党和政府的一些惠民政策,让群众真正能感受到医改的成效,还是要通过医疗卫生系统的广大医务人员的工作作为一个载体才能传递给老百姓,所以如何调动这支队伍的积极性是医改的很重要内容。

今年着力抓以下几个方面工作:

一、在探索建立符合行业特点的人事薪酬制度上,在试点文件的基础上,在全国选取若干个试点省份和城市开展试点工作,要构建薪酬结构、薪酬总量和相关政策,使其真正符合医疗行业的特点,能体现医务人员的劳动价值。

二、针对全国在公立医院层面,医务人员有编制内、编制外两种身份的实际情况。对编制内和编制外的人员,研究如何在地方的编制总量范围内核定公立医院的编制总量,然后努力地推行编制备案制。除了养老,在编内和编外人员的待遇执行现有的政策以外,在晋升职称、薪酬水平、学术地位在其他方面要努力的实行做到同岗同薪同待遇。

三、进一步地改善医务人员的执业环境,做好医疗纠纷一些相关的调解和保险机制建设工作,创造良好的执业环境。

四、加强医务人员的培养,一方面对新增医务人员加大医学教育的力度,尤其是住院医师规范化培训力度,同时今年启动试点专科医生规范化培训工作。对在岗工作人员,我们创造条件提供多种形式,适应需求的继续医学教育和毕业后医学教育工作,努力提升他们的技术水平和相应的能力。

围绕着医务人员其他的需求,尽量创造条件,改变现在一些不合理的体制机制提升他的积极性。比如今年工作重点中我们提出了一项任务要求,为符合条件的公立医院的医务人员就近提供公租房保障。就是考虑到我们这个行业,可能随时要去急诊,有紧急突发事件要去。怎么解决医务人员的住房问题,尤其是就近给符合条件的医务人员提供公租房保障,对于他开展工作,对于解决他的后顾之忧都非常有意义。

中国医院院长杂志记者:2016年各级财政预算安排医疗卫生投入对医改工作的投入共多少钱?主要投入在哪些方面?


财政部社会保障司副司长宋其超

宋其超:感谢各位媒体朋友对财政投入问题的关注。财政投入是推进医改工作的重要保障措施之一。我从三个方面来回答这个问题:

一、医改以来政府卫生投入实现跨越式增长。从2009年医改启动以来,各级财政努力调整支出结构,不断加大投入力度,政府卫生投入实现了跨越式增长。根据财政决算数据,2009年到2015年全国各级财政医疗卫生累计支出达到56400多亿元,年均增幅达到20.8%,比同期全国财政支出增幅高4.8个百分点,医疗卫生支出占财政支出的比重从医改前2008年的5.1%提高到2015年的6.8%。其中,中央财政医疗卫生累计支出达到15700多亿元,年均增幅达到21.9%,比同期中央财政支出增幅高9.8个百分点,医疗卫生支出占中央财政支出的比重从2008年的的2.35%提高到2015年的4.23%。

二、2016年,各级财政努力克服困难,卫生投入仍然保持一定幅度的增长。当前我国经济发展进入“新常态”,财政收入增幅进一步走低,但支出增长刚性仍然较强,稳增长、促改革、保民生等增支需求较大,财政收支矛盾在进一步加剧。2016年全国财政一般公共预算收入仅增长3%。尽管如此,各级财政继续将医疗卫生作为财政支持的重点领域,加大投入力度。全国财政医疗卫生支出预算安排12363亿元,比2015年增长3.7%,比同期全国财政支出预算增幅高1.3个百分点。其中,中央财政医疗卫生支出预算安排3731亿元,比2015年增长9.3%,比同期中央财政支出预算增幅高3个百分点。

三、2016年政府卫生投入重点用于支持五个方面的改革。一是支持健全全民医保体系。2016年各级财政对新农合和城镇居民医保的补助标准从2015年的每人每年380元提高到420元,新增筹资主要用于提高基本医疗保障水平,并加大对城乡居民大病保险的支持力度。中央财政进一步加大了补助力度,对西部地区、中部地区分别按照300元、240元的标准给予补助,中央财政的分担比例分别提高到71%、57%,对东部地区的补助比例也相应提高。此外,加大力度支持扩大对贫困人群的医疗救助范围,提高救助水平,积极开展疾病应急救助工作。

二是支持促进基本公共卫生服务均等化。2016年,人均基本公共卫生服务经费标准从2015年的每人每年40元提高到45元,支持进一步优化现有服务项目,提高服务质量和效率。支持艾滋病、结核病、血吸虫病等重大传染病防治,支持实施国家免疫规划、卫生人员培养培训、妇幼健康服务、食品安全保障等重大公共卫生服务项目。

三是支持公立医院改革。2016年,县级公立医院改革全面深化,城市公立医院改革扩大到200个城市,中央财政对县级公立医院改革每县每年补助300万元,对试点城市每个城市一次性补助2000万元,对试点城市的市辖区每区每年补助100万元。此外,中央财政安排补助资金支持住院医师规范化培训,按照每人每年3万元的标准支持19万名学员参加住院医师规范培训,这是我们常说的“5+3”。另外,今年我们还支持启动“3+2”,就是助理全科医生培训,按照每人每年2万元的标准,支持首批5000名专科毕业生参加助理全科医生培训。

四是支持健全基层医疗卫生服务体系。支持基层医疗卫生机构基本建设和设备购置等硬件建设。支持实施“农村订单定向免费培养医学生”、“万名医师支援农村”等各类基层卫生人员培训项目,加强基层卫生人才队伍建设。此外,还支持基层医疗卫生事业单位和专业公共卫生机构实施绩效工资。

五是支持实施国家基本药物制度。中央财政继续安排补助资金支持基层医疗卫生机构实施基本药物制度,同时建立健全基层医疗卫生机构稳定长效的多渠道补偿机制,全面落实“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的财务管理办法。

另外,预算执行过程中我们还要求地方各级财政部门按照年初预算及时足额拨付各项补助资金,加快预算执行进度,加强对补助资金的监管,力争使财政花的每一分钱都花出效益。

中国政府网记者:我们从中国政府网《我向总理说句话》栏目关于医改工作的网民留言中选出了网友关注度最高的两个问题,请回应关切。网友李说他是一名基层医务工作者,基层老百姓看病主要靠卫生院,但卫生院的医疗条件不行,人才也留不住,致使老百姓小病不就医,大病到大院。就算有了新农合,那也不少花,请问怎样才能让基层老百姓看病更方便、更安心,少往省城医院跑,怎样才能保障民众享受均等化的基本公共医疗。第二个问题,网友“感恩”说他父亲得了癌症,虽然有医保,但报销比例很低,一个小家庭很难面对高昂的医药费,希望大病医保报销比例能提高。“十二五”期间实现了城乡大病保险全覆盖,请问2016年将进一步采取哪些措施继续完善大病保险呢?

梁万年:两个问题,第一个问题是如何提升基层卫生机构的服务能力,切实让老百姓更方便的就近就医,并体现医疗服务均等化水平。新一轮医改一个非常重要的战略目标,到2020年要实现人人享有基本医疗卫生服务。而真正要均等化的享有基本医疗卫生服务,最好的、最重要的提供场所是在基层卫生医疗机构,主要包括农村地区的乡镇卫生院、村卫生室,城市地区的社区服务中心或者社区服务站。这个过程中强基层是非常重要的改革战略步骤。改革初期基层不强,我们这7年多来,从资源配置、到政策、到人才都瞄准强基层的战略举措,但迄今为止仍然没有达到最理想的状态。我们还是要向这个方向努力,尤其是今年的重点医改工作中把强基层放在更加突出重要的位置。

主要有几个举措:一是要进一步加强基层医疗卫生机构的能力建设。这包括了两个方面,硬件建设,今年重点工作任务中在基本的硬件建设中还要强化基层医疗机构、县级公立医院硬件能力要上去,要有房子、有设备、有诊疗空间、有良好的平台。

软件建设也是更为重要的,核心的是三个方面:首先要有人,当它人不够的时候我们给它培养输送人。我们订单定向免费培养医学生,包括对口资源、医联体等方面真正使人才下得去。也包括在一些地区实行的全科医生特岗试点,今年在扩大范围,使更优秀的人才下去。首先要有人,空白的乡镇卫生所、村卫生室要有人下去,除了“3+2”、“5+3”的培养、对口支援,我们还特别鼓励地方采取多种形式,比如建立医联体、县乡村一体化的医共体等等形式,通过医保支付、价格调整机制使大医院和基层医疗机构形成利益共同体和责任共同体,让他主动把城市或者大医院的优质人才下沉到基层,增加基层的服务能力和人才,这样老百姓就会相信,有好医生下来,在家门口就能够享受到比较好的医疗服务。

二是通过信息化的手段强基层。利用远程医疗,还有现在的互联网技术,通过信息系统的技术和手段,让基层老百姓,尤其是基层医务工作者及时得到上级的帮助、指导、咨询。

三是建立一个机制,如何让一个优秀的人才能下得去、留得住、用得上,这是改革要解决的重点问题。下去对他有什么好处,在他的职业发展空间、薪酬机制以及政治荣誉和社会认同方面,要通过改革进一步创造良好条件。这次在工作任务中就是要建立医务人员科学合理的考核评价机制。下去以后要留得住、用得上,就是鼓励培养适宜性的人才,所以基层重点加强全科医生培养,不仅仅是传统的看病,要把健康管理放在最核心的位置,既要做老百姓所需要的基本医疗服务,更要考虑公共卫生和医疗的有机融合,以人为本、以健康为中心、以全科医生服务作为第一道门槛来协同专科医疗、协同其他的公共卫生服务,为老百姓提供全方位的健康管理,使他充分发挥作用。基层的能力加强是个永恒的话题,改革始终要围绕这个重点来推进,只有基层强了,我们的分级诊疗才能推进,基层首诊才能根本上实现,我们会继续努力。

第二,大病保险问题。2012年开始做大病保险试点,去年国务院发了57号文,经过各有关部门、各地的共同努力,大病保险制度在2015年底已经实现全覆盖。大病保险的核心是从农村的新农合、城镇居民医保资金当中拿出一定的比例来设立大病保险基金,对于参保人群不需要再重新缴费,他如果得了疾病通过诊治,按照医保报销,如果个人比例超过一定的数额,用大病保险资金再报销,但是“超过一定数额”是由各地来定的,一般各地是定义在当地城乡居民可支配收入的水平,最低的是五千块起付,高的是有一万、两万,不同地区城乡居民的可支配收入是不一样的。但是文件中明确要求,这个报销,超过的部分,大病保险基金的报销最少不低于50%。去年我们统计享受到大病保险基金报销的人有400多万人。可以说在有效缓解因病致贫、因病返贫方面起到了积极作用。受益人群在基本医疗保险报销的基础上,平均全国提高10到15个百分点的报销比例。

今年政府工作报告对大病保险又提出了明确要求,今年重点的医改任务更进一步的提出了要求,所以今年主要强化几个举措:

一、全覆盖的基础上进一步提升大病保险的效能,使大病保险基金进一步发挥其应有效能,力争做到能够享受大病保险的人群、符合条件享受的尽量让他享受到。同时提高大病保险基金的使用效率。

二、大病保险基金上要增加。今年财政对于基本医保的政府补助标准人均提高40元,40元中有10元用于大病保险基金。同时要求各地当地的实际采取多种形式尽量地扩大覆盖范围,提高受益水平。比如重点工作任务中提出,各地可以采用适当地扩大诊疗范围。大部分省份核定大病保险报销范围的时候,和基本医疗保险范围是一样的,政策范围内的费用给予报销。对这些地方,我们鼓励各省结合实际适当地扩大诊疗范围。有些地方还提出可以通过采用降低起付线,过去要超过人均可支配水平以后才给报销。我们结合精准扶贫、脱贫的工作任务,对于农村地区的建档立卡的贫困人口,对城乡的特困供养人员、低保人员对于这些人员要适当倾斜,采取有效措施切实通过各种办法扩大他的受益水平,通过大病保险更好地防止因病致贫、因病返贫。

三、进一步理顺基本医疗保险、补充保险、大病保险、医疗救助、应急救助、慈善救助、商业保险,进一步的明晰各种保险各自的功能定位,密切协同,我们要像一个链条一样,一个机器一样,使各项保险形成完整的齿轮咬合,迸发出“保大病、兜底线、补短板”的共同合力,要把各种保险保障制度形成有效合力,对老百姓尤其对重点人群实行倾斜,有效地发挥各项医疗保险,尤其是大病保险的功能和作用。

中国人口报记者:请问梁司长,2010年公立医院综合改革试点城市从17个扩大到2015年的100个,现在有四个深化医改综合试点省,之前试点地区积极探索创新,为我们创造了经验,看到资料中有17个地区的经验,目前情况看哪些经验值得在全国范围内推广?

梁万年:这一轮改革基本思路,从2009年我们秉承“统筹设计、突出重点、循序推进”。我们对看得准的东西要全力推进。比如前几年对基本药物,它是基层改革最关键的一个点,我们全力推。通过基层改革看准了要破除基层医疗机构的逐利机制,要全力推进实行核定任务、核定收支、绩效考核补助新的运行机制。对有的改革,一时顶层上还看的不准,具体路径上还没有形成共识的情况下,我们基本的做法是试点先行。

公立医院改革是最典型的这种做法。2010年开始,当时五部门出台了20号文《关于公立医院综合改革的指导意见》,同年选择了17个试点城市。2012年国办发了33号文,《关于县级公立医院改革试点的指导意见》我们选了311个试点县,2013年六部门下发了12号文《关于进一步推进县级公立医院改革的意见》又选了700个试点城市,总数是1011个。2015年国办下了两个文,《关于全面推开县级公立医院改革的实施意见》的33号文和《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》的38号文。县级公立医院改革的第一批试点、第二批试点,第三批全面推开经历了试点过程,每个文件在原来的基础上都全面总结了前面的试点经验和各地的有益做法,进行了进一步完善。

城市公立医院是从2010年的17个到34个、到去年年底的100个,今年要求是200个,都是这样一个过程走过来的。试点关键是试什么?我们做试点的最重要目标是希望它在最关键的改革领域和体制机制上要探索一条路子,要形成一个可复制、可推广的改革经验。但是中国很大,各地的社会经济以及医疗卫生的情况和民众的健康需求和条件也不完全一致,所以试点过程中我们特别考虑到分类的问题,考虑到中国各地的情况不一样。

我们在做试点的过程当中,一方面让地方去探索,一方面国务院医改领导小组各成员单位按照职责在紧跟着试点的进程,密切地指导、关注、总结、提炼试点经验。对试点中出现的问题及时地给予协调、解决和帮助。通过试点省和试点城市的努力,我们现在也做了一些评估和总结。总体感觉有很多经验是可圈可点的,是值得在更大范围甚至是在全国范围内推广的。有些经验可能要进一步扩大试点范围,进一步提升试点的层级。从试点城市到以省为单位来推行。我归纳一下,大概以下几个方面是试点城市和试点省的主要经验。

第一,医改是系统工程。医改是世界性难题。每一个老百姓都和它有关系,它和社会、政治、经济、文化、伦理、道德以及医疗卫生专业技术紧密相关,牵一发动全身。所以这项改革必须要有强有力的领导体制和推进机制。各地党委和政府必须要把医改纳入重点的议事日程。主要领导同志要亲自抓,要把医改的推进工作纳入各地政府的目标和考核内容。同时建立强有力的推进机制,我们鼓励和支持各级政府把医疗、医保、医药建立统一的管理体制。因为“三医联动”是医改的魂,只要医保、医疗、医药真正地联动,改革才能持续开展下去。所以领导体制、管理体制上鼓励和支持地方把它整合,实行更强有力的组织领导推进机制。另外,改革过程中,试点省和试点城市进一步细化改革的路线图、时间表,层层传导责任,把每一项改革任务做细,最终落实到每个岗位、每个部门、每个人,实行责任追究、目标考核。这个经验是我们推进改革当中需要推广和强化的。

第二,今年克强总理工作报告中明确提出“协调推进医疗、医保、医药的联动改革”,实际上就是三医联动,这是非常重要的。三医联动核心要解决的问题,要破公立医院改革中的一个最大难题,即如何把公立医院的逐利机制去除,建立起维护公益性、调动积极性,保障可持续的新的公立医院运行机制。

“三医联动”的改革,比如福建的三明市的经验是可圈可点的,我们认为要在全国推广。它的核心是“三部曲”破旧机制、建设新机制。第一步挤压空间,两刀下去,第一刀砍向流通领域,流通领域通过“两票制”,通过集中招标的方法把水分挤出来。第二刀砍向医务人员不合理的医疗行为,大检查、大处罚,对一些营养性、辅助性的用药实行严格的监控和阳光管理信息公开。可以把一些不合理的行为和虚高的价格挤出来,给医保省了钱,给老百姓省了钱。第二步,调整医疗卫生服务价格。真正把反映劳务技术的价格项目提升上去,比如手术费、护理费、床位费、诊疗费等等,过去这个不值钱,甚至越干越贴钱,就通过挤出的水分跟医保省的钱调上去。第三步调高的部分由医保报销,叫“保衔接”。前两刀下去以后,挤出了水分,给医保省了钱,医保用这个钱来报销提高的价格部分。最终做到老百姓的总体负担不增加,医院总体收入不减少,医保的整体支出不增加,也没有穿底,财政的保证可持续的情况。简单讲就是腾空间、调结构、保衔接,实行“腾笼换鸟”。这个经验是在全面推开县级公立医院改革中建立新机制的一个最重要经验。

第三,如何发挥医疗保险对医疗行为的激励和约束机制。今年城乡居民的保险要整合,整合以后如何通过保险的管理对医生、医院的行为实行严格监控,并实行有效的激励,这就牵扯到医疗保险的一些改革问题,比如支付制度的改革,过去对医院的支付是按照项目支付,是后付制。后付制最大的弊端,可能使医院和医生在补偿机制不合理的条件下提供过度服务,所以可能出现大处方、大检查。有些试点省份和试点城市,改革这种支付制度,由后付变成预付。有的是按照人头、有的是按照病种、有的是按照床日,预付给医院,实行超支合理分担、结余留用的政策。让医院和医生迸发了内在的控费动力。这种改革对控制医疗费用的不合理增长,有重大的作用。今年我们支付方式的改革要出一个指导性文件,要推动这方面的工作。

各地在调动医务人员积极性方面做了很好的探索。比如实行编制备案制管理。在建立行业特点的薪酬制度上,有些地方推行了院长年薪制、医务人员目标年薪制,还有些地方贯彻落实38号文,在公立医院综合改革试点城市可以结合实际制定核定公立医院绩效工资总量。这个经验对于调动积极性也是非常有益的。更为重要的是要彻底斩断医院、医务人员和药品、和耗材的直接经济利益。很多试点城市、试点省都做到了,使医务人员的收入和药品、耗材、检验检查的收入不直接挂钩,是和提供医疗服务的质量、数量、老百姓的满意度、岗位工资任务的实现度紧密挂钩。这是要推行的。

第四,药品流通领域改革,这是看得准的,试点省和试点城市做出了很好的探索,对药品实行集中招标,用量换价,也就是招采合一、量价挂钩,在省际网集中采购。另外为落实真正的压缩流通环节,三明市已经做的“两票制”,从生产企业到流通企业一票,到流通企业到医院一票,一个医院进的药最多两票,把流通环节大幅度的压缩,这个经验我们今年提出来所有综合医改试点省全面推开,并鼓励试点城市积极采用“两票制”,这也是非常重要的一个经验。包括药品的谈判,对专利药、独家品种实行谈判,降低价格。另外,在绩效考核这一块各地也有很多做法。最近国务院医改办和相关部门一起在进一步梳理试点省、试点城市的相关经验,在这个基础上对下一步如何有效地推广再提出明确要求。

科技日报记者:请问目前医保支付改革取得了哪些进展?下一步改革重点是什么?


人社部医保司副司长颜清辉

颜清辉:谢谢你的提问,你的提问抓住了重点。一方面医保支付改革是现在社会普遍关注的问题,另一方面医保支付也是基本医疗保险制度的一个核心政策,不断完善医保支付方式是基本医疗保险实施有效管理的内在要求。事实上我们一直重视并致力于推进和完善我们的医保支付方式改革。在城镇职工基本医疗保险制度建立之初,1998年发了国务院44号文,1999年我部会同有关部门印发文件,提出基本医疗保险费用的具体结算办法应该根据社会保险经办机构的管理能力和定点医疗机构的不同类别确定,可以采取总额预付结算、服务项目结算、服务单元结算等方式,也可以多种方式结合起来。

新医改后,进一步推进医保支付方式改革。2011年、2012年连续两年相继印发了两个文件,《关于进一步推进基本医疗保险支付方式改革的意见》和《关于开展基本医疗保险付费总额控制的意见》,这两个文件明确提出要在总额控制基础上,结合门诊统筹开展探索按人头付费,结合住院门诊大病的保障探索按病种付费,建立和完善基本医疗保险经办机构和医疗机构的谈判协商机制和风险分担机制。初步形成了与基本医疗保险制度相适应的激励、约束并重的支付制度。目前全国85%的统筹地区开展了付费总额控制,并且将它纳入到基本医疗保险的定点协议里进行管理。超过70%的统筹地区开展了按病种付费,35%的统筹地区开展按服务单元付费,主要是按床日付费,24%的统筹地区开展了按人头付费的探索。在受益人群不断扩大,待遇水平不断提高,医疗费用上涨比较快的情况下,我国的医疗保险制度始终保持平稳运行,在一定程度上促进了医药卫生事业的发展,其中说明医保支付制度发挥了很大的作用。

当然随着医改向纵深的整体推进,建立分级诊疗体系,推进公立医院改革,包括最近提出来开展家庭医生的签约服务,控制医疗服务费用过快增长等等各项改革的重点任务,都对医保的支付方式改革提出了新的要求。为此,2016年的工作重点里明确提出要深化医保支付方式的政策措施,加快推进支付方式改革。总结地方经验的基础上,我们提出了深化医保支付方式改革的基本思路。总的考虑,从支付制度的整体入手,立足保障参保人的权益,在系统推进按人头付费、按病种付费、按床日付费、总额预付等多种付费相结合的复合式支付方式的同时,开展完善医保支付政策、加强医疗费用控制、强化医疗服务行为监管、推进医药配套改革等工作。按照今年的工作任务要求,我们目前正在抓紧起草文件,将会同有关部门一起研究,广泛听取意见,力争尽早出台这个文件,更好地发挥医保支付的积极作用。

中国妇女报记者:各级政府对医疗卫生的投入越来越大,各项医改资金规模越来越大,请问财政部门,现在挤占挪用、虚报冒领的现象还是有的,也有曝光,引起医患关系方方面面的担忧,如何保障医改资金的安全问题?

宋其超:医改资金是人民群众的“保命钱”,最近几年医改投入越来越大,资金规模逐年增加、为了避免挤占挪用、虚报冒领医改资金等违法违规行为的发生,确保财政资金安全高效使用,最近几年我们会同有关部门采取了一系列的措施,着力强化资金监管。

一是完善制度,将各项医改资金关进制度的“笼子”。比如说在医保基金管理方面,会同有关部门制定了各项医保基金的财务会计制度,出台了《关于进一步加强基本医疗保险基金管理的指导意见》,对强化基金管理、确保基金专款专用,以及杜绝挤占挪用、骗取套取等违规行为提出了具体明确要求。在医疗卫生机构财务管理方面,我们制定出台了医院财务会计制度、基层卫生医疗机构财务会计制度,去年底还和卫计委一起下发了《关于加强公立医院财务和预算管理的指导意见》。这个指导意见提出来要建立公立医院全面预算管理制度、成本核算制度、财务报告制度、总会计师制度、第三方审计制度和信息公开制度,规范医院的经济活动,提升财务的运行透明度。专项资金管理方面,制定出台了公共卫生补助资金管理办法、公立医院补助资金管理暂行办法、计划生育服务补助资金管理办法等等,为建立健全医改资金管理体系奠定了制度基础。

二是加强考核,让医改资金使用者感到压力。建立健全科学合理的绩效考评体系,对医疗卫生机构提供的医疗卫生服务,以及地方和部门落实医改任务的进展情况进行绩效考核,并将考核结果与资金分配挂钩。比如说在中央财政分配基本公共卫生服务补助资金时,将项目上年度的执行情况作为分配资金的重要因素,对进展慢、年度任务没有完成的项目,相应核减当年补助资金。再比如说为加快推进公立医院体制机制改革,目前正会同卫生计生委开展公立医院综合改革试点的考核评价工作,并建立与中央财政补助资金挂钩机制,对改革进展慢、没有按照改革要求落实的地区要扣回中央财政补助资金,对改革进展情况比较好的地区给予奖励。

三是强化监管,让违规使用医改资金者受到惩罚。充分利用行政监督、财政监督、审计监督等各种方式对资金的分配使用情况开展监督检查,努力保障资金使用的安全性、规范性、有效性。每年在结算中央财政对新农合和居民医保补助资金的时候,都要委托财政部驻各地方的专员办进行审核,对参保、参合人数、申请补助数额、地方补助资金的落实情况进行专项审核,对于没有到位的要相应扣减。2014年我们还委托驻各个地方的专员办,对全国各地2009年到2013年基本医保基金的管理情况进行了一次大规模的专项检查。针对部分地区出现的医保基金管理中套保、骗保,以及中央财政转移支付资金违规使用等问题,相关部门一直保持高压态势,不断加大查处和打击力度,发现问题严肃查处,涉嫌犯罪的移送司法机关予以惩处。

四是阳光操作,让医改资金使用全过程暴露在阳光下。近年来,按照预算公开的要求逐步增强了各项医改资金的信息公开力度,增强透明度。经国务院批准,2010年起试编包括各项医保基金在内的社会保险基金预算,从2014年起向全国人大报告。现在全国大部分地区也开始将本地的社会保险基金预算向同级人大进行报告、审批。刚才提到和卫计委联合下发的《关于加强公立医院财务和预算管理的指导意见》提出,要推进建立第三方审计制度和医院的信息公开制度,将医院财务收支的主要指标逐步向社会公开,接受社会监督。

通过上述一系列措施,推动医改资金的使用管理逐步向规范、透明的方向发展。下一步,我们还会会同有关部门进一步完善各项制度和资金拨付管理办法,继续加大绩效考核力度,从资金的安排、分配、使用以及追踪问效各个环节建立起覆盖医改资金运行全过程的、长效的监管机制,确保医改资金真正用于各项医改工作,确保人民群众真正得到实惠。谢谢。

熊煌:因为时间关系最后一个问题。


发布会现场

新华网记者:今年重点任务中提到加快开展分级诊疗和扩大家庭医生签约服务,在这方面今年会开展哪些重点工作?推进过程中有哪些问题,如何突破?

梁万年:构建分级诊疗新的就医秩序,或者说分级诊疗作为一个制度,这是改革当中的一个非常重要的目标。今年我们会把推进分级诊疗工作放在更加突出的位置。因为这项工作在今年李克强总理的《政府工作报告》中也明确提出要求,要在70%左右的城市开展分级诊疗试点工作。我们搞医改的有一个话说,分级诊疗真正构建成功之时,就是我们改革的成功之日。现在一系列的弊端,根源之一是就医格局不合理。当然导致就医格局不合理的原因是多方面的,既有体制问题、机制问题、资源配置结构和布局的问题,也有供方的问题、需方的理念问题。所以真正构建分级诊疗制度,它是“牛鼻子”牵一发而动全身。

真正构建分级诊疗,要基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动。真正做到基层首诊,核心的是老百姓愿意不愿意去,基层能不能接得住。双向转诊,现在从下对上转方便,关键是从上怎么转下来,大医院愿意不愿意放?放下去对我有什么好处?要真正做到急慢分治,该住院的住院,不该住院的门诊处理,这牵涉到一些制度变化,包括医保、价格、老百姓就医理念,并不是所有病一定要住院。上下联动这里还有一个机制问题,上面有没有动力和下面联。把分级诊疗作为一个“牛鼻子”来拉动,构建这个目标。今年我们提出70%左右的市开展分级诊疗试点,最少今年扩展到200个试点城市,所有的试点省都要开展这项工作,现在所有试点省的所有的市都是我们的试点城市,必须探索这项工作。

我以为,做这项工作有两点是非常重要的,也是今年着力的两个方面。一是医联体的建设,把基层强起来,让老百姓放心去,把大医院的优质资源真正下沉到基层。大医院和基层医疗机构形成利益共同体、责任共同体,所以我们鼓励各试点城市做这方面的探索,现在全国有很多的探索,我们发布的资料有这方面的经验介绍。今年会出台一个规范性文件,关于医联体建设,鼓励各地真正把医联体做实,做成利益共同体、责任共同体、发展共同体,大医院和基层医院的关系不是松散的、抢占地盘的。

二是实行家庭医生签约。基层首诊,就是要把健康责任实行连续性的、责任式的管理。这种服务模式必须建立。现在基层医疗服务也好,大医院也好,医患关系是短暂的关系,是以疾病为中心的关系。它是不连续的,不责任制的关系。也就是你生病了找到我,我们两个交流,看病的过程发生了关系,这个问题结束后,后面就跟我无关了。实际上,真正整合型的医疗卫生体系的国际改革趋势,就是要变短暂关系为连续性的、责任制的关系,就是签约。国际上的通行做法是全科医生签约,经过规范化培训的、合格的全科医生作为医保的守门人,作为基层老百姓的首诊者,和你签订约定合同,所有健康问题由你管理。所以我们要推这套制度。但是,中国的情况是没有那么多的全科医生。我们全科医生制度概念从90年代初引进,真正建立这个制度是新医改以来,现在还不够完善,我们的全科医生数量很少,真正的“5+3”的合格全科医生数量是不够的,所以我们必须努力。这次我们会同有关部门专门制定了文件,文件已经经过深化医改领导小组审议,也经过中央深化领导小组审议通过。《关于家庭医生签约服务的指导意见》,这个文件上我们就提出家庭医生签约,这是改革的创造。只要这个医生是合格医生,它包括了几种类型,一是全科医生,按照我们现在的培养,你拿到了全科医生执业证书,必须注册了,你就是全科医生,可以签约,同时大医院的其他专科医生,你愿意下基层和老百姓建立一种契约关系,也可以叫家庭医生,尤其是大医院的内科医生、儿科医生、妇科医生、中医科医生,这些医生下去签约老百姓还是欢迎的,包括乡镇卫生院的其他专科医生,甚至包括村卫生室的乡村医生都可以叫家庭医生。所以,家庭医生签约,现阶段包括了各种类别的,老百姓愿意和他发生签约的医生。但是,我们的方向很明确,最终要明确的是以真正的合格的家庭医生为主的签约,这是方向。

签约以后,单独一个医生也不可能把基本公共卫生、基本医疗全部做好,所以现在特别鼓励团队签约。家庭医生作为团队长,要整合护士、整合预防保健人员。家庭医生、护士、预防保健人员,如果有条件的话,可以有我们的精神科医生、康复医师,甚至还有营养师、健康管理师等等都加入这个团队,给老百姓提供连续性的服务。关键问题,签约以后如何使这个签约具有生命力,老百姓愿意签。所以,签约基本公共卫生服务的前提下,这个是必须要做的,基本医疗要提供保障。另外,可以采取多种措施,还可以满足老百姓约定的健康服务。一些特殊的服务,通过签约也可以。基本公共卫生服务这块是政府的基本公共服务经费,就是今年的人均45块钱,基本医疗这一块的签约,基本医疗保险在支付上应该把它覆盖掉,按照比例、按照政策要求。在约定的公共卫生服务这一块,现在全国有很多做法,有的是老百姓自愿我跟你签约,比如说你给我建一个家庭病床,你给我老年人做一个家庭护理,这个不属于基本的范畴,但是我有这个需要,那我给你提供,可以约定一个相应的签约服务费,由个人来支付。有些地方,比如杭州就是政府给补助,各种方式使这个签约具有真正的筹资和激励机制。

上海现在采取的,把大医院的一些专家号、床位号,由签约的家庭医生掌握,一开始10%,现在50%,由他掌握,他要看专家,签约的家庭医生给你转诊,就可以直接到大医院看到专家,甚至是住院,所以让他拥有这个资源,老百姓就深刻的感受到,我到你这儿来签约,你真正是我健康的守门人,你可以协调其他专科医生的服务,你可以通过你的协调来满足不同层次的我的需求,所以他很愿意参加签约。这种团队签约的基础上,在机制上、政策上,真正让全科医生有这个能力,有这个动力,并且也有这个权力,真正对老百姓的健康实行责任制管理,这是我们今年要全力推进的。这里很多政策需要进一步完善和改革创新。这个目标如果实现,我们的分级诊疗,基层首诊就能达到。在大医院改革这一块,如何使不同级别的医院通过区域卫生规划,这种刚性约束进一步加强,明晰不同类别、不同层级医疗机构的确切功能定位,尤其是对公立医院,是必须强化的,不能什么都做。

按照这个功能定位,对它进行资源配置、进行考核评价、实行严格监管,包括激励。使它在功能定位的基础上发挥更大效益。这样大医院、小医院、综合医院、专科医院、公立医院和社会力量办医形成有效的互补、有序的竞争,要改变现在互补性不强、竞争混乱的状况,这也是我们要着力改革的一点。通过大家的共同努力,分级诊疗会尽快逐步实现它的预定的目标。当时国办发的70号文《分级诊疗指导意见》,到2017年的时候,政策制度设计的框架要基本形成,到2020年基本构建出分级诊疗的格局,这个目标还是很艰巨的,但是一定要按照这个目标坚定不移的往下走。

熊煌:谢谢三位司长,谢谢各位记者。今天如果还有问题,可以留下来。为方便大家报道,我们现场安排了文字实录,会后将在我们官网上发布,请大家报道时以我们的实录为准。谢谢大家参加今天的新闻发布会,再见!